این مطلب در سالگرد 18 تیر 1378 و با یاد آن روزها نگاشته شده است.
اگر در نظر گرفته شود که یک مجموعه ای دارای واحدهایی مانند واحد (حکومت) مرکزی, واحد استانی (استانداری), واحد شهری (پارلمان شهری) و واحد روستایی دارد. بسته به اینکه تصمیم سازی در مورد اداره امور در کجا گرفته می شود ساختار به سه دسته :
- متمرکز
- فدرال یا غیرمتمرکز
- بی مرکز
گروه بندی می شود. قبل از توضیح این سه گروه لازم به تاکید مجدد می باشد که مبنای این گروه بندی «تصمیم سازی» است و نه «اجرای تصمیمات». مثلن اگر حکومت مرکزی تصمیمی بگیرد و اجرایش به استانداری واگذار کند در رده بندی این مجموعه تاثیری نخواهد داشت.
ساختار متمرکز:
در این ساختار تصمیمات توسط واحد مرکزی انجام می گیرد و باقی نهادها نقش اجرا کننده را دارند. اگر هم تصمیمات در حدی آن هم به طور ضمنی واگذار به واحدهای دیگر شود تصمیم واحد مرکزی بر همه آنها اولویت دارد.
بی مرکز:
قبل از ارایه تعریفی برای این گروه نگاهی گذرا کنیم به تعریف شبکه و سیستم. اگر مجموعه با یک سری عناصر سازنده وجود داشته باشد. در صورتی که این عناصر به هم متصل شوند و ارتباط برقرار کنند بدون آنکه مجموعه در کلیتش هدف خاصی را دنبال کند شبکه شکل می گیرد. اما اگر هدفی کلی برای مجموعه در نظر گرفته شود و ساختار اتصال و ارتباط بر مبنای هدف شکل بگیرد سیستم (سامانه) شکل می گیرد.
در گروه بی مرکز واحد مرکزی در کلیت شبکه وجود ندارد و خواص و ساختار به صورت پدیداری (emergent) از کنش و واکنشهای اجزای تشکیل دهنده مجموعه شکل میگیرد. چنین مجموعه ای هرچند که بسیار فرضی به نظر می آید اما یک نهایتی را تعریف می کند که می تواند مقیاسی برای سنجش های بعدی باشد. این مدلی است که برخی آنارشیستها (به قول اروپایی ها) و لیبرترینها (در امریکای شمالی) برای برقراری بیشینه آزادی انسان متصورند. اگر نمونه تکنولوژی این ساختار را بخواهد مثال زده شود کل فضای اینترنتی موجود مثال خوبی می باشد.
فدرال یا غیرمتمرکز:
در این سیستم تصمیم گیری بین واحد های سازنده (واحد های مرکزی- استانی- شهری و …) تقسیم می شود. مرز و چگونگی تقسیم بندی تصمیمات مبنای گروه بندی های مختلف در داخل خود گروه فدرال می شود. که در بخشهای بعدی به آن پرداخته خواهد شد.
تا به اینجا این گروه بندی در شکل پایین نشان داده شده است:
در شکل بالا دو سر طیف بر مبنای تعاریف ارایه شده برای متمرکز و بی مرکز می باشد. علامت ضربدر حد وسط را نشان می دهد که در این محدوده تصمیم سازی چه به لحاظ حجمی و اهمیتشان بین واحد مرکزی و واحدهای غیرمرکزی به تساوی تقسیم شده است. اگر در یک ساختاری تصمیمات بیشتر بر عهده واحد مرکزی گذاشته شده باشد رده سیستم در سمت راست علامت ضربدر و اگر تصمیم سازی ها بیشتر در اختیار واحد های محلی قرار گیرد رده ساختار در سمت چپ علامت ضربدر قرار می گیرد.
در نوعی از فدرالیسم حدود تصمیم گیریهای دولت های محلی طبق قانون اساسی مشخص است و مابقی تصمیمات برعهده دولت مرکزی گذاشته شده است. به این لحاظ دولت مرکزی دامنه نامحدودی را پوشش می دهد. در نوعی دیگر از ساختار فدرال, قانون اساسی وظایف مشخصی را برای دولت مرکزی معین میکند و مابقی را به دولت های محلی واگذار می کند.
خطری که ساختار مرکزگرا را تهدید می کند امکان در غلطیدن آن به حکومت آمرانه و در نهایت توتالیتر می باشد. خطری هم که بی مرکز را تهدید میکند هرج و مرج و جنگ داخلی میباشد.
این گروه بندی بر هواداران این نوع ساختار ها نیز اعمال می شود. فدرالیسها بر مبنای اینکه به کدام دوسر طیف گرایش داشته باشند به دو دسته عمده تقسیم بندی می شوند.
یک دسته از اینان تعبیر لیبرالیستی از آزادی را مبنا قرار می دهند و هدف فدرالیسم را در اتحادیه (Union) شدن تعریف می کنند. بر اساس این تعبیر از آزادی اگر واحدی به مجموعه ای پیوست و عضو آن شد با رای خود نمی تواند از آن مجموعه خارج شود مگر اینکه همه به خروج ان عضو از آن مجموعه رای بدهند. نمونه امروزی چنین فدرا لیسمی اتحادیه اروپا می باشد. عضو اتحادیه اروپا نمی تواند از آن به تصمیم خود بیرون بیاید مگر اینکه همه اعضا به خروجش رای بدهند.
یک دسته دیگر از فدرالیست به تعبیری از آزادی قایلند که متاثر از آنارشیست ها می باشد و ساختار خود را معمولن با کنفدراسیون مشخص می کنند. بر اساس تعبیر اینان هر عضوی که خواست بنا به تصمیم خود حق خواهد داشت که از عضویت آن مجموعه خارج شود و اعلام استقلال کند.(مانند فدراسیون و کنفدراسیونهای ورزشی)
نمونه تاریخی این دو دسته بندی در تاریخ امریکا وجود دارد که در جریان جنگ داخلی آمریکا آشکار شد. قبل از مساله برده داری کشمکشی بین اینکه کدام تصمیم در حوزه تصمیم گیری دولت فدرال قرار می گیرد و کدام در حوزه قلمرو اختیارات دولت محلی, وجود داشته است. به عنوان نمونه می توان مورد منازعه مالیات بر کالاهای وارداتی اشاره کرد. دولت فدرال برای حمایت از تولیدات داخلی مالیات بر کالاهای صنعتی وارداتی را افزایش می دهد. این امر با استقبال ایالتهای مالی که بیشتر صنعتی بودند قرار می گیرد اما ایالتهای جنوبی که اقتصادشان برپایه کشاورزی بود و وارد کننده این کالاها به سودشان نمی بود. آنها استدلال می کردند که تعیین مالیات در حوزه اختیارات تضمیم گیری دولت فدرال قرار نمی گیرد.
مساله ای مشابه در زمینه برده داری پیش آمد. در قرن نوزدهم در ایالتهای شمالی جنبشی برای لغو برده داری راه افتاد. ایالتهای جنوبی که اقتصادشان بر پایه کشاورزی بود و به نیروی کار ارزان احتیاج داشتند لغو برده داری را به سود خود نمی دیدند و برده داری را به عنوان بخشی از شیوه زندگی خود معرفی می کردند که دولت فدرال حق مداخله در ان را ندارد. بعد از اینکه آبراهام لینکلن به ریاست جمهوری رسید ایالتهای جنوبی که اعلام لغو برده داری را پیش بینی می کردند اعلام استقلال کردند. به تعبیر خودشان از قانون اساسی , حق اعلام استقلال را برای خود قایل بودند و نام جدید خود را «کنفدراسیون» آمریکا گذاشتند. اما آبراهام لینکلن ادعا می کرد که پدران بنیانگذار آمریکا فدرالیسم را در جهت تشکیل اتحادیه (union) می خواستند و به تعبیر لیبرالیستی از آزادی قایل بوده اند بنابراین ایالتی بدون رای دیگر ایالتها اجازه اعلام استقلال را ندارد. او کار ایالتهای جنوبی را خلاف قانون اساسی آمریکا اعلام کرد و با این عنوان وارد جنگ شد.
اگر در طیف بالا این دو دسته عمده را جانمایی کنیم به طیف بندی زیر می رسیم.
اما در بازار سیاست ایران چه خبر است؟
در یک جلسه ای فرصتی شد تا با یکی از نمایندگان احزاب قومی گفتگویی کنم و با تمام این توضیحات این پرسش را مطرح کنم که انها طرفدار چه نوع فدرالیسمی هستند. پاسخی که گرفته شد چیزی مشابه فدراسیونیستها بود. از سوی دیگر اینها از اقوام به عنوان «ملت» (فرهنگی) یاد می کنند مانند ملت کرد, ترک, بلوچ و ….
از آن طرف مدعیان تمامیت ارضی ایران از نامیدن اقوام به عناون ملت دوری می کنند. شاید به این علت که فکر می کنند اینها دنبال این هستند که عبارت ملت را جا بیاندازند تا در پناه آن بر مبنای nation-state ادعای دولت کنند. با همین دیدگاه آنها از واژه فدرال که مورد نظر این گروههاست نیز اجتناب کرده و به جای آن از عدم تمرکز استفاده می کنند تا در مسیر گفتمان سازی این گروهها قرار نگیرند.
تفاوتی بین عدم تمرکز و فدرالیسم:
عدم تمرکز ترجمه decentralization می باشد. این واژه در زبان خود وقتی معنا دار می باشد که ابتدا به ساکن مرکزی (center) وجود داشته باشد بعد خواسته شود که بخشی از تصمیم سازی های مرکز به واحدهای محلی واگذار شود. برای اصلاح طلبان حکومتی که به وجود و حفظ جمهوری اسلامی به عنوان واحد مرکزی باور دارند استفاده از این عبارت توجیه پذیر است اما برای اپوزیسیون که به براندازی ج.ا باور دارند استفاده از عدم تمرکز بی معنا و نابجا می باشد چرا که پس از سقوط جمهوری اسلامی اصولن مرکزی وجود ندارد که بخواهد عدم تمرکز معنا داشته باشد مگر اینکه آنان خود را وارثان ج.ا قلمداد کنند.
از نگاهی دیگر استفاده از این دو واژه در بطن خود برمی گردد به جایگاهی که ناظر در آن قرار گرفته است. اگر فرض کنیم ساختار هرمی می باشد (و نه ماتریسی), آنکه در بالای هرم قرار گرفته, توزیع تصمیم گیری را عدم تمرکز می بیند و آنکه از پایین به هرم نگاه می کند و می خواهد آنرا بسازد آنرا فدرال می بیند. تفاوت این دیگاه به مانند کسی است که یک بار می خواهد خانه ای را بازسازی کند و یک بار می خواهد خانه ای نو بسازد. طبیعتن هر کدام از این شیوه های برخورد با مساله مشکلات و امکانات خود را ایجاد خواهد کرد.
الازار در کتاب (Exploring Federalism) پادشاهی اسراییل را به عنوان اولین نمونه حکومت فدرال معرفی می کند. از مدعای او که بگذریم در تاریخ ایران حداقل در زمانی که ایران امپراتوری خوانده می شده است شاه در مقام شاهنشاه یا همان شاه شاهان (محلی) قرار می گرفته است. به این معنا ایران نیز در عهد قدیم فدرال بوده است. در عهد قدیم کلام شاهنشاه و شاه محلی, قانون محسوب می شده است در سخن امروز پارلمان فدرال و محلی به عنوان نماینده خرد عمومی مرجع قانون گذاری می باشد. سیاسیون طرفدار تمامیت ارضی ایران بر همین مبنای تاریخی ایرانی و ملی می توانند فدرالیست باشند اما الزامن فدراسیونیست نباشند. یعنی راه حلی میانه را برای مسایل موجود برگزینند نه اصل وجود مساله را منکر شوند و نه آنکه آن سویه شوند. همبستگی ملی در دنیای امروزی و در سیستم فدرال با میان بستگی (interdependency) محقق می شود که برپایه آزادی است و از هر راه حل دیگری برای یکپارچگی ایران مستحکم تر.
منابع:
1) Preston King, Federalism and Federation, Taylor & Francis, 1982.
2) Daniel J.Elazar, Exploring Federalism, University of Alabama Press, 1987.
